常州市礼嘉镇“三集中”的过程及动力机制
郭紫雨
南京大学 建筑与城市规划学院 城市规划系,江苏 南京 210093

作者简介:郭紫雨(1990—),女,江苏连云港人,硕士生,研究方向为小城镇发展建设与规划,E-mail:ziyu6311@163.com

摘要

以常州市礼嘉镇为例,对苏南乡村地区“三集中”策略的推进过程和成效进行了回顾与总结。研究发现,礼嘉镇的工业向园区集中在一段热潮之后遭遇瓶颈,农业向规模经营集中稳步推进,居住向城镇集中仍有较大潜力。继而通过政府引导调控的拉力与自下而上的推力两个层面探讨了“三集中”过程的动力机制,并基于礼嘉镇所面临的问题,从适时适度、产业支撑、“乡村增长联盟”三个层面提出了提升“三集中”策略的建议。

关键词: 苏南; 乡村地区; 三集中; 过程; 动力机制
中图分类号:F327 文献标志码:A 文章编号:0528-9017(2017)07-1277-04 doi: 10.16178/j.issn.0528-9017.20170758

苏南地区的乡村经济发展模式被称为“ 苏南模式” , 其主要特征是以乡镇政府为主导、集体经济和乡镇企业为核心的乡村工业化。苏南乡镇企业依附于乡村社区, 通过“ 三就地” 的方式利用乡村资源, 成功实现了乡村土地资源、劳动力资源的“ 自我资本化” [1], 找到一条自下而上的工业化路径。90年代后, 宏观经济环境的变化、经济多元化的冲击以及自身制度上的缺陷使得苏南模式一度陷入困境[2]。乡镇企业的产权制度改革后, 苏南模式不断向内外资多元驱动的“ 新苏南模式” 转型, 逐步走出困境。与此同时, “ 三集中” 策略被提出, 以工业向园区集中, 改变“ 村村点火, 户户冒烟” 的分散化工业布局方式; 以居住向城镇集中, 改变“ 离土不离乡” 的职住分离状况; 以农业向适度规模化经营集中, 改变“ 小农式” 耕作传统。工业、农业、居住空间从“ 三位一体” 向“ 三集中” 的转变, 是通过集中发展提升集聚效应、改善城乡环境、促进农业现代化, 实现工业化与城镇化的良性互动, 并重构乡村地区发展格局的重要手段。

“ 三集中” 为苏南乡村地区的工业化和城镇化带来根本性改变, 推进了农村地区工业集约化、农业规模化、农村城市化、农民市民化的进程[3]。但在“ 三集中” 实施过程中也出现了反对的声音, 农村集中居住社区建设以及小城镇工业集聚能力受到了质疑[4]。“ 三集中” 在经历了一段高潮后已逐步被淡化。新型城镇化背景下, 苏南地区需要进一步提升城镇化与工业化的质量, 有必要对空间问题进行深入研究, 使空间的发展能支撑起全面转型。本文以常州市礼嘉镇为样本, 研究“ 三集中” 的过程与效果, 旨在客观的认知基础上, 分析其内在机制并对其提出提升和改进的建议。

1 案例地区简况

常州市礼嘉镇位于武进区东南翼, 与武进主城区相邻, 是典型的苏南模式工业化地区。礼嘉镇工业化与城镇化发展的历程与苏南模式的形成与演变具有高度的一致性。1958年, 礼嘉镇的产业结构为“ 一三二” , 农业经济占据绝对主导, 此时社队工业开始起步。到1978年, 产业结构演变为“ 一二三” , 乡村工业化进入加速阶段, 工业所占比重逐步上升。1985年起, 转为“ 二一三” 的结构, 伴随着第三产业发展的增速在十年后形成“ 二三一” 产业结构。2015年, 礼嘉镇地区生产总值达到836 442万元, 人均地区生产总值为128 407元, 礼嘉镇的工业总产值与销售总额均突破200亿元。目前, 礼嘉镇三次产业占比依次为2.98%、59.95%、37.07%, “ 二三一” 的产业结构中工业主导地位较突出。根据各项指标判断, 礼嘉镇已经进入了钱纳里工业化阶段理论中的工业化后期的发展阶段。礼嘉镇的机械工业、轻工业、电子工业及船舶修造业等支柱产业发展突出, 是国内二类工业品(制冷器材和箱包包装面料)的最大生产基地, 拥有“ 雨具之乡” 等名号。

工业发展为礼嘉镇吸引了大量的外来人口, 目前礼嘉镇常住人口约为8.8万人, 其中外来人口数量已经接近总数的45%, 外来人口维持了礼嘉镇发展的人口红利。尽管城镇化率已经超过了60%(按照非农人口计算), 礼嘉镇的城镇建设和基础设施配套仍然处于较低的水平, 农村则因本地人口大量外流而出现衰败迹象, 城镇与农村的发展质量亟须提升。

2 礼嘉镇“ 三集中” 过程及效果

在区域层面的“ 三集中” 过程中, 乡镇撤并成为实现资源集中化整合的重要手段, 礼嘉镇先后合并了坂上、政平两个集镇。由于作为独立乡镇的坂上和政平也曾分别推进“ 三集中” , 本文的研究涵盖了乡镇撤并前的部分内容。

2.1 工业向园区集中

礼嘉镇“ 三集中” 的推进始于工业, 旨在将工业经济的可持续发展和小城镇的建设逐步进行结合。1994年, 坂上和政平分别建立了工业集中区并逐步引导本地企业入驻, 到2007年分别达到28.56和9.57 hm2的规模, 入驻企业分别为35和14家。礼嘉工业集中区于1998年启动建设, 2000年经过再次规划认证, 达到580 hm2的用地规模; 2007年进区企业169家, 2016年达到220家左右。集中区内辟有常发和百兴两个特色园区, 以本地龙头企业常发集团和百兴集团为主导建设农机装备制造基地和塑料制品基地。可以说, 在礼嘉镇工业集中的前期, 集中区的建设取得突破性进展, 政府通过各项优惠政策吸引了大批企业集中发展, 进一步形成较高规模经济和集聚效应。

小城镇工业集中区优惠政策和配套设施的吸引力相对有限, 礼嘉镇的工业集中区基本上吸引的都是本地企业, 且其对本地企业的吸引力也显得后劲不足。近十年间, 新增工业企业入园率不高, 用地扩张无序蔓延的态势较为严重。乡村集体用地仍在充当着工业化的土地红利, 较低的用地成本、相对简化的手续、大量可用于外来职工居住的民宅及企业与村集体间的内部交易都为企业节约了成本, 使其可能消极应对“ 向园区集中” 。在此情况下, 礼嘉镇工业用地在城乡建设用地中的占比已达到69%(集体用地约占工业用地的53%), 严重超过了小城镇规划建设的控制指标。无序蔓延的乡村用地造成礼嘉镇工业用地效益不高, 地均工业增加值与武进城区、开发区存在明显差距。工业经济的集约化水平难以突破, 仍维持较为粗放的工业化方式, “ 工业向园区集中” 已经到达瓶颈。

2.2 农业向规模经营集中

礼嘉镇气候土壤条件优越, 农业发展基础良好, 农产品种类丰富且质量较高。2015年, 礼嘉镇农林牧渔总产值41 123万元, 粮食种植、水果种植、养殖业等的产量和效益稳步提升。礼嘉镇农业向规模经营集中自下而上的推动力较强, 目前约有27%的农村人口(本地户籍)从事农业生产, 全镇重点专业户超过300户。责任田流转是农业规模化经营的一种反映, 礼嘉镇的责任田流转率高于武进区平均水平。通过种植能手带动全村共同发展特色农产品的种植, 建立合作机制共同塑造农产品品牌, 形成农业专业户— 专业合作社— 专业村的农业规模经营的模式。礼嘉镇已形成一批规模化、现代化的专业合作社和3个武进区“ 一村一品” 专业村。

随着农村人口的外流以及农地流转等相关政策的完善, 农业自下而上形成集中的意愿更加强烈, 政府也适时对此加以引导和支持。近年来, 礼嘉镇政府大力推进国家级高标准农田、小麦水稻丰产方、收购运贮基地等项目建设, 促进了农业的规模化发展。政府设立万顷良田开发办, 作为组织主体通过积极与农业科研机构、农业强区建立合作, 建设了占地近360 hm2的武南现代农业园, 取得较高的综合效益, 并具有很大的发展潜力。

整体而言, 礼嘉镇农业向规模经营集中是一个循序渐进的过程, 在农村人口外流的情况下, 农民自发寻求规模经营, 而政府对其加以恰当的引导, 从而实现可持续性较高的集中。

2.3 居住向城镇集中

居住向城镇集中是指引导农村人口的居住向镇区或农村集中居住社区转移, 是改变“ 离土不离乡, 进厂不进城” 的居住模式, 实现居住集中化和城镇化的策略。目前, 礼嘉镇常住人口数约为8.8万人, 户籍人口4.8万人, 其中包括相当数量的外流人口。礼嘉镇户籍人口住房基本为自建住房, 仅有10%左右居住在拆迁安置房和自购商品房。按照非农人口计算, 礼嘉镇的城镇化率约为59%, 但实际居住在镇区的人口占常住人口总数的比例仅为35%左右, 人口居住的集中程度较低。

礼嘉镇结合新农村建设小范围地推进了农村集中居住区建设, 2007年建东村建设了30户的联排别墅区, 建设村先后建造了坂上花园和建设花园两个安置性质的农民居住区, 入驻213户, 达到全村的50%。与此同时, 礼嘉镇区进行房地产开发, 于2004年开发入住礼嘉嘉苑, 2007年起陆续开发嘉盛花园、百兴家园等规模较大的商品楼盘。此外, 镇区还建有两处拆迁安置房, 主要用以安置工业集中区建设中的拆迁户。2007年统计显示, 有800余户居住在镇区的商品房和安置房小区内, 估计目前应在2 000户左右。由于礼嘉镇没有开展撤村并点和大规模建设农村集中居住区建设, 镇区周边的拆迁安置和购买商品房是人口居住集中的主要途径, 对本地乡村人口集中的影响相对有限。外来人口仅有少部分在镇区购买商品房, 大多根据工作地点选择就近居住, 工业集中区内建有职工宿舍供园区内企业使用, 而在乡村工厂工作的职工一般以低廉的价格租住于民宅。

近年来, 反对农村集中居住的人不在少数, 认为这种方式违背了农民意愿, 并造成负面社会效应。但礼嘉镇的调研却显示, 83%的被调查者能够接受拆迁, 其中70%左右的人希望拆迁后进入商品房或安置房居住。值得注意的是, 52%的被调查者希望到镇区居住, 71%的人表示希望居住在多层或小高层住宅。由此可见, 当前礼嘉镇人口向城镇集中的意愿较为强烈, 乡村居民普遍对于乡村建设水平产生不满, 希望通过迁往镇区以实现居住品质的改善。

3 “ 三集中” 动力机制分析
3.1 “ 三集中” 的成效与问题

对于礼嘉镇而言, “ 三集中” 的三类集中并非完全同步推进, 政府对于工业集中的重视度相对更高且投入力度较大, 而对于农业和人口的集中所采取的措施相对温和。就现实效果看, 礼嘉镇工业集中在经历一段高潮期后到达瓶颈, 工业园区逐渐失去企业入驻的吸引力, 而“ 小散乱” 的乡村工业用地蔓延难以遏制, 工业经济发展难以取得质量上的突破。在乡村人口非农化转移的背景下, 在政府引导和农民自发组织下, 农业逐步走上规模化经营道路, 专业化合作社逐年增多, 大型现代化农业园区的建设项目也得以顺利推进, 农业集中逐步迎来高潮。镇政府对人口居住集中的推进主要集中在2007年前后, 集中力度并不大, 但乡村衰落等原因使得乡村人口产生较强烈地向镇区集中的意愿, 这也意味着人口的集中仍有较大空间。

“ 三集中” 的实质是通过工业的集中实现集聚效益并带动小城镇的发展, 通过人口的集中改善居住条件并促进人口城镇化, 通过规模化经营促进农业现代化, 这3个过程是相辅相成、不可割裂的。“ 三集中” 的最终目的是塑造一个兼具品质化的城乡居住空间、高效益的工业空间及现代化的农业空间的功能互补的城乡结合体。但就现状来看, 礼嘉镇距离这一目标相去甚远:镇区工业集中区建设水平不高, 产城融合度不高, 小城镇发展水平难以再上一个台阶; 乡村地区依旧维持低效的工业化, 乡村建设水平没有明显提升, 本地人口正在大量外流, 乡村逐步走向衰退; 城乡之间的功能互补性不够, 城乡资源利用的综合效益比较有限。

3.2 “ 三集中” 的动力机制— — 推力与拉力

由于集中的效果是由自上而下的政府调控引导, 以及自下而上的村民、乡镇企业自发集中共同作用形成, 可将之分别视作拉力与推力(本文中的推力是指乡村地区各主体对集中的正面推动, 而非对于集中过程的排斥, 本研究暂未对推力为负的情况进行详细探讨)。在分散度极高的既有格局下, 集中的拉力与推力不可能源源不断。政府调控与引导作用的范围和力度是有限的, 在园区的配套建设和征地等方面难以维持持续的高投入, 且正如投入存在边际效益递减的问题。村民和乡镇企业等自发集中的推力则受到来自乡村的社会文化因素和发展的经济成本因素等的影响和制约。

随着集中的推进以及外界环境的变化, 推力和拉力都会在一定的范围内波动变化。当推力与拉力实现耦合的时候, 集中的效果将非常明显; 而当拉力较大但推力较小的时候, 拉力的效果就将大打折扣, 反之亦然。政府作为拉力的主要来源, 需要根据不同层面推力的情况, 调节拉力的分配和作用方式。一方面, 要分配好拉力在“ 三集中” 中的投入, 将“ 三集中” 的推进相互结合起来; 另一方面, 可将集中过程的拉力分解到不同层面, 实现集中的目标层次化, 以更好地发挥拉力作用效果。总之, 当前的“ 三集中” 应向着追求整体效益以及扩充“ 集中” 内涵的方向进行转型。

4 提升“ 三集中” 的相关建议

集中的推力和拉力分别源于自组织和政府, 二者是相互影响的。政府在施加拉力的时候必须充分考虑乡村地区对集中的推力, 本文将从乡村地区的镇政府的角度出发考虑“ 三集中” 策略的提升, 结合礼嘉镇的具体情况给出几点初步建议。

4.1 适时适度推进“ 三集中”

由于投入力度有限, 作为工业化地区将工业经济放在首位是无可厚非的, 但政府不应为了只求规模而不合时宜地进行工业集中。基于推拉力的分析, 为实现高质量的集中, 必须调节好政府调控的力度和方向。对于礼嘉镇而言, 在工业集中遭遇瓶颈的情况下, 政府应以适时和适度集中对“ 三集中” 策略进行提升。一方面, 由于居住集中的推力较大, 政府可通过建设商品房等途径对其进行推动, 通过人口城镇化为乡镇企业的集中提供一定的推力, 同时将有利于农业的规模化发展; 另一方面, 工业集中难以为继的一个重要原因在于, 大量中小型企业难以承受向工业园区搬迁的成本。为使更多的企业能够享受配套服务、获取集聚效益, 工业的集中不能被固化为单一的工业向镇工业园集中, 可针对不同的工业企业诉求, 打造多样化、多层次的集中平台。对于乡村地区已形成一定规模的工业空间, 可鼓励有条件的企业在到镇区集中的同时, 通过用地整合和配套完善吸引外围小企业进入, 降低集中成本, 提高集中的效益。

此外, 对于农业集中而言同样应适时适度, 政府应充分考虑农民的积极性, 在保证农民权益的条件下推进规模化, 而非一蹴而就的建设大规模农业园区; 还应充分考虑到农民在实现规模化经营过程中面临的问题, 通过建设农地流转平台、提供高效农业的技术支持、完善农业产业链条等途径使农业的规模化经营取得更高的效益。

4.2 以产业升级带动“ 三集中”

“ 三集中” 作为空间策略必然需要社会、文化、产业等多维度的支撑, 对于政府而言通过引导产业转型支撑“ 三集中” 显得尤为重要。特别是对于工业的集中而言, 如果集中仅停留在空间维度, 其必然难以持续带来效益提升。通过产业转型, 不断完善产业链条, 能够带动空间的集中并提升空间集中的综合效益。因此, 一方面需巩固“ 企业合作链” , 发挥龙头企业带动和引领的作用, 促进大中企业的良性竞争与特色集群, 保障小微企业参与分工与借力成长, 强化企业间的合作机制以推进工业的适时适度集中。另一方面, 需要延伸产业链条以进一步壮大产业集群, 同时发展生产性服务业以吸引更多的工业企业集中。

此外, 产业发展同样可以对农业和居住的集中形成一定的支撑。对于礼嘉镇而言, 农业设备制造的优势可以支撑本地农业规模化经营; 游艇制造和雨具等特色制造业与休闲旅游、“ 双创” 相结合, 可以推进游艇特色小镇、创意雨具村落等的开发建设, 带动形成新的居住集中空间。

4.3 形成“ 乡村增长联盟”

“ 三集中” 的推进实际上也是一个政府组织村集体、乡镇企业、开发商、居民等多元主体参与城镇和乡村的建设发展的过程, 这一过程与城市增长联盟的形成类似, 因此暂将其称作“ 乡村增长联盟” , 它追求的是乡村地区土地使用的效益最大化目标, 而“ 三集中” 是政府为实现这一目标而制定的, 当前情况下, 政府需要通过“ 增长联盟” 的力量来实现这一目标。

政府应直接参与或组织相关主体“ 结盟” 、建立协作机制。通过“ 政府+本地龙头企业” , 推进产业升级、产业园区建设和城镇开发, 以形成高质量的工业集中和居住集中; 通过“ 企业+企业” , 实现产业发展的合作共赢, 强化产业链条带动产业集中; 通过“ 政府+村集体+村民” , 合力推进农业规模化经营, 开发乡村休闲旅游, 促使分散布局的企业向上集中; 通过“ 政府+村集体+开发商” 适时推进品质化的集中居住社区建设等。“ 乡村增长联盟” 的建立是创造拉力与推力耦合的过程, 通过协商与合作充分利用各类主体的力量参加到“ 三集中” 过程中, 以创造更高效、更公平的集中过程。

5 讨论

“ 三集中” 不是工业、农业、人口三类集中的简单叠加, 而是一个追求城乡发展的综合效益的过程。政府在“ 三集中” 的推进中可能存在一定的盲目性, 造成拉力与推力的不耦合, 从而产生“ 三集中” 瓶颈。这并不意味着“ 三集中” 策略的失效, 应结合具体情况对“ 三集中” 内涵进行新的解读, 充分考虑自下而上的推力的特征, 对“ 三集中” 的路径做出一定的调整, 继续发挥其效力。苏南乡村地区的经济发展是全国的标杆, 但乡村工业化所带来的负面效应也逐渐显现, 乡村地区的发展陷入了困局。提升乡村和小城镇的发展质量是苏南地区再创辉煌的关键, 而空间的集中是解决城乡发展中效益、品质、公平等问题的重要切入点。对于“ 三集中” 的理解不应仅停留在空间层面, 应更多地关注到空间背后的多元主体的利益关系, 通过推进“ 三集中” 促进乡村地区的全面发展。

The authors have declared that no competing interests exist.

参考文献:
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