纵观1978— 2016年扬州市粮食生产发展历程(图1), 其种植面积变化呈现“ V” 字形特征。1978年全市粮食作物种植面积为44.3万hm², 1978— 1990年粮食作物种植面积保持基本稳定, 为42.6万~45.9万hm², 年均种植面积为44.3万hm²。进入20世纪90年代, 为了提高种植效益, 全市组织实施了“ 缩粮扩经” 的种植业结构调整策略, 粮食种植面积明显减少, 从1990年的44.2万hm²降到2001年36.6万hm², 减幅为17.2%。进入21世纪以来, 伴随全市高效农业规模化的迅速发展, 粮食作物种植面积再次出现大幅下降, 2003年降至31.3万hm², 为1978年以来最低, 比1999年减7.8万hm², 减幅为19.9%。1990— 2003年全市粮食作物种植面积调减幅度共计达29.2%。2004年以来, 由于国家粮食“ 一免三补” 惠农政策的刺激, 极大地提高了农民种粮的积极性, 粮食作物种植面积持续上升, 但增幅越来越小, 2014年面积达到阶段性高点, 达42.2万hm², 比2003年增34.9%。2015— 2016年全市粮食作物种植面积出现小幅回落。值得注意的是, 2004— 2014年正是扬州市粮食实现“ 十二连丰” 时期, 可见种植面积增加是增产的重要因素之一。

图1

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	图1 1978— 2016年扬州市粮食作物种植面积与总产的变化

1978年以来, 扬州市粮食总产总体上呈现“ 增长— 波动— 增长” 的螺旋式上升态势(图1)。1978— 1984年为快速增长期, 年均产出粮食217.0万t, 1984年首次跨上260万t, 比1977年的140.1万t增加了119.9万t, 增幅达85.6%, 主要原因是受家庭联产承包责任制的实行和农副产品收购价格的大幅提高影响, 刺激了农民增加投入和发展粮食生产的积极性; 1985— 2003年为适度波动期, 1991年特大洪涝灾害造成水稻大幅度减产, 粮食总产明显下降, 2003年水稻条纹叶枯病大发生和粮食面积下降, 使粮食总产跌至1978年以来的历史低点, 达180.1万t; 2004— 2016年为恢复增长期, 连续实现丰产, 年平均产出粮食277.9万t, 年均增长4.2%, 2014年总产达316.4万t, 创历史新高, 粮食面积、单产同步增加, 是造成这一时期总产持续增长的主要原因。

1978年以来, 扬州市粮食单产总体上呈上升趋势。水稻单产水平呈现三次阶梯式的上升(图2), 1980— 1989年水稻单产增长主要与大面积施用化肥和推广杂交中籼稻有关^{[1, 2, 3]}; 1991— 2002年扬州市实施了“ 基本粳稻化工程” , 推广应用了生育期较长的高产粳稻新品种武育粳7号、武育粳8号、盐粳系统等, 大幅度提高了水稻产量; 2004年以来, 受政策、天气、品种、技术等多重有利因素叠加影响, 水稻单产恢复性增长, 2012年水稻单产突破9 t· hm^-2大关, 达9.237 t· hm^-2, 2014年达9.270 t· hm^-2, 创全市历史新纪录。1978年以来, 全市小麦单产呈现上升态势下的起伏, 1978— 2003年单产水平出现多年徘徊, 原因是小麦生产跨四季, 灾害频繁, 稳产性差; 2004年以来, 全市小麦单产也呈恢复性增长趋势, 2011年单产达6.152 t· hm^-2, 创全市小麦单产历史新高。

图2

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	图2 1978— 2016年扬州市主要粮食作物单产的水平

随着工业化和城镇化的加速推进, 扬州市耕地面积呈逐年减少趋势, 2001— 2016年减幅达6.8%。虽然油菜、棉花等经济作物面积调减, 造成粮食种植面积在短时期内有一定幅度增加, 棉花只有少数零星种植, 油菜也大多以自留地为主, 油菜、棉花面积已降至最低, 可以判断粮食面积于2014年基本已达到阶段性顶部, 种粮面积扩大的空间很小。目前, 全市未达标的旱涝保收田面积仍占耕地面积20%左右, 粮食生产尚未摆脱靠天吃饭的局面, 种粮田块抵御洪涝、干旱等自然灾害的能力还较低。2004年以来粮食生产连获丰收后, 全市单产、总产均处在历史较高水平, 单产已处在十分艰难的爬坡阶段, 且由于自然灾害影响单产不稳定性加大, 要在粮食种植面积不增加的前提下, 通过提高单产保障粮食生产持续发展的难度愈来愈大。

目前, 扬州市常年种植稻、麦两熟纯效益为1.5万~2.1万元· hm^-2, 其中, 水稻种植纯效益为1.2万~1.65万元· hm^-2, 小麦为0.3万~0.45万元· hm^-2, 种粮土地租金一般在1.2万元· hm^-2左右, 远低于种植蔬菜、瓜果等经济作物的效益。随着我国粮食市场日益开放, 粮食净进口数量越来越大, 且国际粮价比国内便宜10%~15%^[4]。2015— 2016年, 由于天气、市场、成本等多重因素叠加影响, 粮食收购仓容紧张, 市场价格明显走低, 2016年小麦收购价格仅1.6元· kg^-1, 水稻价格2.6元· kg^-1, 农民出现“ 卖粮难” 现象, 农民种粮效益出现了较大下滑, 一定程度挫伤了农民特别是种粮大户的种田积极性, 粮食生产高成本、低收益矛盾愈发突出。

近年来, 扬州市粮食生产取得了多年增产的历史性突破, 但辉煌成就的背后, 是土地资源极限利用和环境承载的超负荷运行, 农业生态资源处于长期透支状态, 过度开发的耕地得不到休养生息, 耕地资源与生态环境的双重制约的矛盾愈发明显。扬州市化肥、农药施用量经过近几年的努力虽有所下降, 但总体上还处在较高水平, 肥料利用率仅为35%左右, 农药利用率为40%左右, 比欧美发达国家均低15~30百分点, 提升化肥、农药利用率, 减少施用量, 深入挖掘农业节能减排的潜力有待加强。

“ 中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上” 是习近平总书记对我国粮食安全提出的明确要求。展望“ 十三五” 和今后一段时期, 中央对粮食安全的要求越来越高, 要在粮食产量更高层次上求发展, 稳定粮食作物种植面积对保障粮食生产持续发展十分重要。必须高度重视粮食生产, 认真落实“ 米袋子” 行政首长负责制, 层层落实粮食安全责任制, 牢牢掌握粮食保供主动权。要强化落实好政策保险保障, 不断扩大农业保险深度和广度, 适度向种田大户等新型经营主体倾斜, 提高农民投保积极性, 减少农民种粮风险, 为实现粮食生产可持续发展提供政策保障。要建立最严格的耕地保护机制, 确保全市粮食种植面积稳定在40万hm²以上, 粮食总产稳定在300万t以上。

在耕地资源紧缺的情况下, 提高稻、麦单产是粮食生产持续发展的必然选择。一是加快新品种选育引进, 加强良种良法配套。科技兴农, 种子先行。充分利用扬州市农科院、扬州大学等本地农业高等院所集中的科技优势, 加快培育引进一批抗性强、品质好、产量高的新品种, 实行良种良法配套, 挖掘良种增产潜力, 提高良种应用水平。二是全面推广普及实用栽培技术, 提升粮食生产科技含量。加强农民实用技术和技能培训, 培育新型职业农民, 市级培训到乡, 县级培训到示范大户, 乡级培训到每个农户, 努力提升新技术知晓率。深入开展粮食绿色高产高效创建, 提升粮食单产水平。三是加大基础设施投入, 提升综合生产能力。要加强农田基础设施建设, 改善生产条件, 增强农业抗灾减灾能力。目前, 扬州市粮食生产潜力超过10.5 t· hm^-2产量水平的耕地面积约占85%, 要大力实施高标准农田建设, 加速中低产田改造, 切实改善农田地力状况。要积极推进水稻集中供育秧、烘干设施建设, 提高机械化装备水平。

粮食适度规模经营对促进粮食生产稳定发展起到了积极的作用, 是让稀缺的土地资源在农业生产中发挥效益最大化的最佳途径, 是解决农村劳动力缺乏、小规模种粮“ 高成本、低效益” 导致粗放经营、耕地撂荒面积较大等突出问题的现实选择^[5]。一是健全土地流转机制。要加强土地流转的规范管理, 积极鼓励、引导农民“ 依法、自愿、有偿、有序” 地进行土地承包经营权流转, 让土地经营权逐步向懂技术、有经验的粮食规模化种植户流转。二是加大政策扶持力度。要发挥农业支持保护补贴(粮食适度规模经营)资金的作用, 落实好向新型经营主体和新型服务主体倾斜政策, 充分调动粮食适度规模生产经营者种田积极性。三是提高专业化服务水平。要大力发展植保、耕作、机收、生产管理等多种类型的专业化服务组织, 推进粮食适度规模经营从种到收全程专业化服务, 提升土地利用效率和产出效率, 以规模效益提高粮食生产水平。

扬州地处经济发达地区, 其农业生产面临的土地、水、面源污染等环境资源压力越来越大, 推进粮食生产绿色化是促进发展方式转变的必然。一是全面推进种植业供给侧结构性改革。以粮食绿色高产高效创建为抓手, 以优化种植业结构为重点, 示范推广稻田综合种养技术, 调优调顺粮食种植结构, 促进粮食绿色发展, 稳定提高种植效益, 构建集约、高效、安全、可持续的现代种植业生产体系。二是加大农业生态环境支持力度。构建可持续农业发展政策激励机制, 尽快把农业生态环境保护和建设纳入法制轨道, 积极争取项目资金支持, 加大对环境友好型生产技术的研发投入和政策支持, 确保粮食生产的源头安全。三是实施化肥农药投入品零增长行动。借鉴苏州等地成功经验, 积极推进农药零差率统一配供模式, 从源头规范药剂使用品种, 减少化学农药使用量, 促进植保社会化服务提质增效。以测土配方施肥、缓控释肥、机械施肥、种肥同播、水肥一体化为主要内容, 突出新型经营主体示范推广, 实现数字化测土配方施肥技术全覆盖, 大力推进化肥减量提效。