土地的有限性不仅指土地总量的恒定不变, 而且指在某一地区用于某种特定用途的土地数量是有限的、排他的。中国的城市建设、社会主义新农村建设大幅度地增加了建设用地的面积, 同时减少农用地的面积。土地的有限性决定了土地集约利用的必要性, 通过将低效的建设用地复垦为农用地, 进而提高土地生产力, 是缓解土地有限性的有效方法。

中国的城镇化进程中, 农村地区大量农民进城务工, 使得农村出现了大量闲置或低效的建设用地和荒废的农用地, 同时, 由于历史原因及时代发展的局限性, 城市也存在部分低效的建设用地^{[4, 5, 6]}。合富研究院的报告指出, 粤港澳大湾区城市普遍面临土地资源局限, 重点城市土地开发强度较高。近年来, 珠三角9个城市中, 广州、深圳、珠海、东莞、佛山等5个城市土地供应趋于减缩, 深圳、东莞、珠海、佛山等4个城市土地开发强度超过开发强度警戒线。佛山市南海区土地开发强度已达50%, 国有土地不足以支撑城市发展, 与此同时, 南海区建设用地碎片化严重, 685个村级工业园占据了大量用地空间。

城市土地开发强度过大严重制约了城市的可持续发展。地券制度的产生, 通过复垦低效建设用地, 增加建设用地开发建设指标, 可以极大地缓解城市土地开发指标短缺的压力。地券市场化, 可以加速低效建设用地复垦, 开发商获取建设指标, 从而加速城市建设和城镇化进程。

2018年4月17日, 广东省国土资源厅公布《广东省农村建设用地拆旧复垦管理办法(试行)》(征求意见稿), 将在全省范围内对农村建设用地进行拆旧、复垦, 形成复垦指标, 并在广州耕地储备指标交易中心进行交易。这意味着将在全省范围内奠定地券制度推广的基础, 这也是广东地券完全市场化的前提。

目前, 佛山市南海区是广东省内第一个也是唯一一个执行地券制度的试点地区。广东省各个县级地区发展不平衡, 城镇化进程各异, 各地地券的供需情况各不相同。在全省范围内推广地券制度, 通过建立统一完善的地券市场, 可以缓解全省范围内的地券供需矛盾, 维持地券供需平衡, 促进地券市场的稳定, 农民利益最大化, 共享改革成果, 突破城镇化的瓶颈期, 促进中国特色社会主义市场经济的繁荣。

2017年10月, 中国共产党第十九次全国代表大会审议并一致通过十八届中央委员会提出的《中国共产党章程(修正案)》, 把“ 发挥市场在资源配置中的决定性作用” “ 更好发挥政府作用” “ 推进供给侧结构性改革” 写入党章。

地券制度应由地券市场发挥决定性作用, 政府发挥监管作用, 农民与开发商则作为地券市场的重要参与者。当今建设用地指标趋于饱和, 只有通过市场进行二次分配, 才能盘活建设用地存量。从本质上讲, 通过建立地券市场, 开发商得到建设指标, 农民得到退出农村建设用地应得的补偿^[7]。

通过加大改革力度, 促进广东省地券市场化, 开放地券交易二级市场, 由市场定价地券, 允许地券自由买卖, 既可以让农民获得自愿退出农村建设用地的收益补偿, 刺激地券的产生, 一方面满足了我国城市发展的土地需求, 另一方面让农民切实享受改革的成果。

我国是社会主义国家, 实行中国特色社会主义制度, 公有制是我国的土地基本制度, 土地开发建设指标的审批、保护农民的利益也是政府的职能。

土地是地球陆地表面由气候、土壤、水文、地形、地质、生物及人类活动结果所组成的一个复杂的自然经济综合体。土地既具有自然属性, 也具有经济属性, 在农用地中, 土地的自然属性大于经济属性, 而在建设用地中, 土地的经济属性大于自然属性。低效甚至闲置的建设用地, 经济属性较弱, 通过土地复垦, 将此类建设用地转为农用地, 是提高土地生产力的有效方法。

地券制度的首要任务是将农村低效建设用地进行土地复垦, 得到符合要求的农用地, 多出来的建设用地指标, 形成地券。地券交易是充分体现地券价值、保护农民利益的关键, 地券市场化是解决城市和农村发展问题的必经之路。

1.6.1 农业规模化生产, 城镇规模化建设

《佛山市南海区地券管理暂行办法》第七条规定, 申请复垦土地应当具备条件之一, 面积具有一定规模, 具备与现状农用地连片生产的条件。成片的农用地有利于农业规模化生产, 经济效益更高。开放地券二级市场, 允许地券自由买卖, 允许指标积累, 可促进建设用地规模化开发建设。

1.6.2 保障社会公平正义, 缓解社会矛盾

维护社会公平正义是社会主义的基本原则, 地券市场定价制度有利于充分保障农民的补偿收益, 让先富带动后富, 维护社会公平正义, 在一定程度上解决了拆迁补偿的问题, 缓解了社会矛盾。

1.6.3 推进土地供给侧结构性改革

地券的市场化一改过去政府垄断土地指标的供给, 开发商要指标, “ 找市场而不是找市长” , 是土地供给侧结构性改革的一大进步。

《广东省农村建设用地拆旧复垦管理办法(试行)》(征求意见稿)中指出, “ 指标交易场所为广州耕地储备指标交易中心” 。目前, 佛山市南海区是广东省内首个执行地券的地区, 也应成为地券市场、“ 地券交易所” 的试点区。在地券交易过程中, 应遵循以下原则。

“ 三公” 原则。公开、公平、公正原则是地券交易活动的基本原则, 公开性要求地券市场的运作和有关信息实行公开化, 公平性是参与地券市场竞争的所有当事人具有平等的法律地位, 在法律上和规则上应当一视同仁, 各自的合法权益都能得到公平的保护, 公正性是政府的相关监管部门依法履行职责应当公正, 对一切被监管对象给予公正待遇, 做到法律面前人人平等。

价格优先原则。价格优先原则指价格较高的买进申报优先于价格较低的买进申报, 价格较低的卖出申报优先于较高的卖出申报, 价格最高的买方报价与价格最低的卖方报价优先于其他一切报价成交。在市场的前提下, 使地券持有人(尤其是农民)经济利益最大化。

时间优先原则。时间优先原则要求在以相同的价格申报时, 应该与最早报出该价格的一方成交。价格优先与时间优先原则是为了保证地券交易的公平, 充分反映当事人双方的意愿, 交易所实行价格优先和时间优先的成交原则。

2.2.1 供应上架

地券持有者有意出售地券时, 可用个人账号在地券交易所发布地券出售信息。

2.2.2 需求发布

有购买意向的买家, 用个人账号在地券交易所发布购买意向信息。

2.2.3 匹配买家卖家

地券交易所根据供应和需求信息, 按照“ 价格优先” “ 时间优先” 的交易原则, 匹配买卖双方。

2.2.4 交易结算

通过地券交易所把地券过户给买家, 买家把交易款支付给交易所, 并由交易所扣除交易服务费和税费, 再支付给卖家, 完成一次地券交易。

地券制度的积极效应在于, 一是突破城镇化的瓶颈期, 解决建设用地指标短缺问题的同时坚守耕地红线; 二是让农民自愿退出农村建设用地并获得经济补偿最大化, 享受新时代改革开放的成果。地券持有人持有地券, 既拥有了一定的经济权益, 也应该拓展地券质押贷款等金融业务, 充分体现地券的金融功能和价值, 大大提高地券的市场化程度, 进一步完善地券市场, 尤其是二级市场。

地券是由低效的建设用地复垦为农用地所形成的建设用地指标^{[8, 9, 10, 11, 12]}。在地券制度和地券市场下, 低效建设用地复垦形成新的建设用地指标, 可供高效开发, 周而复始, 保证了地券市场的可持续发展。一方面, 政府掌握着建设用地指标的发放权, 即地券的发行权, 在地券市场出现失衡时, 政府可通过调整地券发行, 宏观调控地券市场; 另一方面, 政府可通过低效建设用地的复垦成果验收, 控制农村地券的产生, 达到宏观调控的作用, 从而保证地券市场的繁荣稳定。

设立地券的有效期, 规定地券持有人持有地券不得超过一定的期限。超过持有期限的地券, 由政府强制收回, 若持有期限之内没有相应的买家, 则可以申请政府回购。

操纵市场, 又称操纵行情, 是指操纵人利用掌握的资金、信息等优势, 采用不正当手段, 人为地制造地券行情, 操纵或影响地券市场价格, 以诱导地券投资者盲目进行地券买卖, 从而为自己谋取利益或者转嫁风险的行为。操纵市场行为必然会扭曲地券的供求关系, 导致市场机制失灵, 并会形成垄断, 妨碍竞争, 同时还会诱发过度投机, 损害投资者的利益。通过法律手段, 保障地券交易市场的公平性, 严厉打击操纵市场等恶意行为。

为了避免地券市场行情的过大波动, 应设置地券价格的上下限, 保障地券市场的健康发展。

地券市场的繁荣无疑会让地券的价值最大化, 从地券上所获得的收益十分可观, 复垦环节及验收环节应严格把关。一方面可以避免投机复垦的行为出现, 造成地券市场混乱, 另一方面可以保证所得耕地质量, 确保耕地符合标准。

政府在地券流通环节中应发挥监管作用, 监管力度直接影响地券的供需平衡和地券市场的健康发展, 是规避地券市场风险的重要环节。