土地流转是指土地承包经营权在不同经济实体之间的流动和转让, 《农村土地承包法》明确规定, 农户可在不改变土地用途的前提下, 保留承包权而转让使用权^{[8, 9, 10, 11]}, 即在不改变土地所有权和农业用途的前提下, 实现所有权、承包权和经营权的三权分置。

土地流转包括土地使用权的初次流转(承包经营权与使用权分离)和再次流转(使用权流转)^[12], 流转主体包含转出、转入、政府部门和中介组织等四个主体, 如图1所示。由于我国国情的特殊性, 政府部门在土地流转的过程中扮演着极其重要的角色。首先, 土地流转依赖于土地制度, 而政府正是土地制度的制定者; 其次, 地方政府是土地流转相关制度落实的重要力量^[12], 政府引导和鼓励农村土地的流转, 特别是十七届三中全会以来, 地方政府纷纷倾向于由政府直接作为土地流转的主体, 推进土地承包经营权统一、成片、长期地流转^{[10, 13, 14]}。

图1

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	图1 土地流转主体之间的关系

转出方一般为依法享有土地承包经营权和使用权的农户, 这是一个数量庞大、分散且意愿难以统一的群体, 其目的为出让土地的使用权。转入方一般为种粮大户、企业或政府部门, 对土地的使用需求比较明确, 其直接目的为获取土地使用权。通常情况下, 在一次流转过程中, 转入方与转出方的比例为1:N, 即转入方需要直接或间接地与多个转出方沟通、谈判。通过对流转过程的交易成本分析, 可以将土地流转分为“ 直流式” 和“ 间流式” ^[15], 直流式即流转双方直接沟通, 间流式是指双方通过中间人(通常为专门的中介机构或农村集体组织等)进行信息传递和谈判, 并最终实现流转。中介机构的职能定位在于收集、分析土地的基本信息和市场供需关系, 降低供需双方的沟通成本, 促成土地流转。中介机构一般为基层政府的服务机构或者第三方的委托机构。

按照科斯定理和近现代主流经济理论, 参与经济事件的各方经济人都以实现自身利益最大化为最终目的, 都有通过签订较优合约使自身报酬最大化的经济动机^{[16, 17]}。信息非对称(Information Asymmetry)是指经济参与者中的一些人拥有了其他人所没有的信息。非对称信息广泛存在于一切组织和经济活动中^[10], 这是由参与者的经济目的、私人信息和信息获取能力等诸多因素造成的^[18]。无论是直流式还是间流式流转, 信息非对称可能发生在任何参与主体之间, 如图2所示。

图2

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	图2 转出方和转入方信息的非对称

从利益角度, 农户为了实现自身利益最大化可能存在隐瞒土地质量的倾向; 而土地流转发生之后, 土地使用者很有可能隐藏真实的土地用途, 使土地非农化以满足自身利益。从个体能力上, 农民在资源分配、市场信息获取和法律求助渠道等诸多方面, 甚至是在身份和待遇上往往处于明显的弱势, 大部分农民在参与土地流转时, 往往只能寄希望于政府部门能给予政策帮助并在土地流转之后对土地用途进行监管; 而转入方一般是种粮大户、企业单位甚至是政府机构, 其在信息获取渠道、谈判能力以及经济活跃程度上都明显高于农民群体, 是流转交易中强势一方。转出和转入双方的身份、目的以及所掌握知识的不同, 是造成信息不对称的根本原因。

土地流转主体之间的信息非对称, 不仅对农户和企业的利益存在潜在威胁, 影响到土地流转效率、资源合理配置和流转市场的健康发展, 甚至可能引发国家粮食安全。首先, 信息非对称情况下, 土地流转交易双方都难以达到符合自身预期的满意价格^[19], 这大大地降低了流转交易的成功率; 其次, 信息不对称将使市场供需难以达到平衡, 市场价格不能灵敏地反映实际的供需情况, 这将导致市场调控失灵; 再者, 即便土地流转交易完成, 农户也没有正规有效的途径对土地的使用情况进行监督, 规模经营大户和企业单位具有一定的垄断地位, 非粮化和非农化倾向比较严重。

以浙江省为例, 确权颁证完成之后, 按照统一的标准建立集影像、图形、权属为一体的农村土地承包管理信息数据库, 根据是否包含空间信息分为地理信息数据和权属数据两大类, 如图3所示。而现代GIS技术不仅可以对属性和空间信息进行统一管理, 而且可利用各种空间分析方法对地理要素进行综合分析, 寻求实体之间的空间关系并模拟时空演变^[20]。基于此, 建设基于GIS的土地流转一体化管理信息平台(The Integration-Management Platform of Land-conversion Based on GIS)(以下简称“ 管理平台” ), 集确权登记数据库与流转数据库于一体, 实现土地流转管理和信息传递的动态化、透明化和平衡化。

图3

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	图3 农村土地承包管理信息数据库

农村土地承包管理信息数据库反映了土地承包的现状, 而流转是一个动态过程, 包含流转意愿表达、价格协商和流转申请、审核、合同签订等。数据组织以“ 承包地块信息” 作为最细粒度的权属单元, 将实体地块与承包经营权、土地使用权等进行权属关系的唯一挂接(图4), 这是联系地理信息和权属信息的关键所在。

图4

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	图4 土地流转要素关系

通过静态的关系型数据库实现流转的动态过程, 记录土地流转相关信息, 包括转出方、转入方以及流转价格、流转方式、流转期限、流转面积、土地用途等(图5)。

图5

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	图5 土地流转逻辑结构

制度影响着资源的配置效率^[16], 产权制度对土地流转的交易成本起着至关重要的作用。为了减少流转信息非对称、最大化实现信息传递平衡, 政府作为土地制度的制定者, 应当为供需双方提供信息交换平台、进行土地质量评估、控制市场不确定因素并对参与者进行监督等, 同时保障弱势群体的权益, 使农户能作为独立的所有权主体站在交易平台的一端, 保障农户的切身利益。

如图6所示, 为了实现土地流转行为的监管和统计分析, 减少土地流转细碎化和无序化, 应避免直流式流转, 使所有的流转行为均通过管理平台进行, 平台为转出和转入双方提供意愿表达、信息咨询、查询分析以及流转申请、受理和合同签订等功能, 同时通过政府的强制执行力量, 实现土地质量评估和定价、土地使用情况监督等。

图6

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	图6 基于GIS的土地流转一体化管理信息平台

如图7所示, 以浙江省某县级市的土地流转为例, 一体化的管理平台使政府的统一监管成为可能, 流转主体可通过系统平台进行意愿表达、价格查询, 而管理者则可直观地了解到区域范围内流转土地的空间分布、流转均价和土地使用情况。

图7

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	图7 测区流转地块的空间分布和流转比例

2.3.1 角色定义

平台根据流转主体身份的不同为其定义不同的角色, 包含农户、受让组织以及市场调研、地价评估和土地监督等政府主导机构。为不同角色分配不同的权限, 一方面出于数据安全考虑, 另一方面是为了促使用户专注于自身的角色定位。

2.3.2 土地的“ 零存整取”

农村流转土地数据量庞大且分布零散, 农户难以直接向土地需求者表达自己的意愿和诉求, 土地需求者在不了解哪些农户希望以哪种价格出让土地的情况下, 更是“ 摸着石头过河” , 需要大量的人力物力才能完成双方信息交流。系统为土地流转的双方提供一个意愿表达的平台, 实现土地流转的“ 零存整取” , 即通过零散的流转地块的集中展示, 土地需求者综合地块分布、质量、状态和价格等信息, 各取所需。反之, 土地需求者可在地图上划定需求范围, 并通过平台将意愿传达给涉及的农户, 农户则根据对方提出的价格和条件、结合自身的实际情况确定是否同意土地流转。

2.3.3 土地询价与定价

土地流转的关键在于能否平衡交易双方的意愿价格, 因此价格评定在流转过程中起着重要作用。由政府主导的土地评估机构为土地流转提供参考价格, 价格影响因子包含土地质量、土地年产量、市场价格等, 但是最终定价的决定权在于流转双方。土地询价、定价和交易均是在统一的平台中进行, 这使得政府对土地流转的市场监管和价格调控成为可能。

2.3.4 流转状态分析

土地流转状态对政府的管理决策十分重要, 基于管理平台, 监管机构可以轻松地对一定时间内土地流转的空间分布、流转面积、流转比例和涉及农户数等信息进行统计, 为地区的土地发展决策提供重要的科学依据。

2.3.5 流转过程监督和土地用途监测

由于农村土地的特殊性, 农地流转并不是一个完全的市场行为, 政府在土地流转过程中不仅起着引导和鼓励的作用, 更是承担着流转规范化、过程监督、纠纷调解和保护弱势群体等职能。一体化的管理平台协助政府监管部门实现土地流转的全过程观察和时时监督, 例如, 通过对同一地区不同时相的遥感影像数据进行判读解译, 实现土地利用变化的动态监测。